原文件：《宁波市旅游景区条例》

《宁波市旅游景区条例》（以下简称《条例》）于2010年10月27日在宁波市第十三届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过，并报浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十一次会议于2010年11月25日审议批准，将于今年年5月1日起实施。《条例》的颁布实施，将对加强旅游资源的保护，合理开发和利用旅游资源，促进旅游资源整合与集聚，规范旅游景区经营管理，全面提升我市旅游景区品质发挥重要作用。
解读之一：《条例》制定的背景
    近年来，我市旅游景区发展势头强劲，对促进我市旅游业的发展成效显著。目前，全市有各类旅游景区（点）130余个，其中国家5A级景区 1个，国家级4A级景区 21个，国家3A级景区9个，全国和省级工农业旅游示范点14个，省级乡村旅游示范点 24个。2010年共接待游客3946.68万人次，同比增长18.63%。景区门票收入6.46亿元，同比增长21.42%。2005年以来,我市旅游景区接待人次一直保持高速增长，2010年的接待规模是2005年的3.1倍。
    随着我市旅游景区规模的快速扩张，旅游景区发展中出现的一些新情况和新问题迫切需要规范：一是对旅游景区的规划缺乏指导性和约束性规定，规划实施情况较差，建设未按规划执行等现象比较突出；二是旅游资源的系统整合程度低，资源利用深度不够，集聚效应不突出，造成旅游资源的浪费，甚至破坏性建设，旅游资源保护和开发利用制度需进一步完善；三是旅游景区的公共基础设施配套和信息服务不完善，有的旅游景区超出游客接待承载能力经营；四是旅游景区经营管理活动不规范，服务质量不到位等等。可以说旅游景区成了我市旅游产业体系的薄弱环节和旅游业转型升级的重点，而目前国家和省、市在旅游景区方面没有专门的法律、法规予以规范。
    对此，为了进一步强化对旅游资源的有效保护和合理开发，科学编制旅游景区发展规划，提高旅游景区管理水平，维护旅游者、旅游经营者合法权益，促进我市旅游业协调、健康、持续、快速发展，制定了本《条例》。
解读之二：《条例》制定出台的意义
    该《条例》充分吸取和借鉴了国内其他省市在旅游景区管理实践方面积累的丰富经验，以及形成的不同类型和行之有效的景区建设管理模式。尤其是国家标准《旅游景区质量等级的划分与评定》推行实施十多年来，对于进一步提高和规范旅游景区服务质量，加强旅游行业管理和服务力度，实现旅游业的可持续发展的初中经验和成功做法，是一部富有鲜明地方特色、国内第一部旅游景区综合性的地方法规。《条例》的制定出台，其重要意义体现在：
    一是实现对旅游资源有效保护，促进我市旅游业可持续发展的需要。旅游资源是旅游业发展的基础，旅游业的可持续发展很大程度上依赖于对旅游资源的合理开发利用及有效保护。我市旅游资源开发还比较分散，资源利用深度不够，资源浪费、破坏性建设等现象时有出现；旅游资源的系统整合程度低，集聚效应不突出。《条例》的制定出台，对于强化对旅游资源的整合和保护，加强部门协同，巩固旅游业可持续发展的资源基础提供了法制保障。
    二是提高旅游景区服务管理水平，全面提升旅游产业素质的需要。旅游景区是旅游业的核心要素、旅游产品的主体部分、旅游产业链的中心环节。长期以来，由于景区建设管理的法律法规缺乏，造成一些旅游景区开发建设无序，规划水平低，市场经营管理滞后，服务意识和服务质量不到位，景区旅游秩序混乱等现状。《条例》的制定出台，对于规范旅游景区规划建设，提升旅游景区服务品质，促进我市旅游产业的转型升级提供了法制保障。
    三是推进旅游景区法制化管理，实现我市旅游业创新发展的需要。现代旅游业是产业关联度高、发展潜力大、综合带动效应强的国民经济重要部门。旅游景区加快体制机制创新、产业转型升级对旅游业更好更快地发展具有全局性、根本性的意义。旅游景区等级评定国家标准的实施促进了旅游景区管理的规范化、标准化和科学化，在提升旅游景区管理服务水平方面发挥了行业管理、政府引导的作用。《条例》的制定出台，对于推进旅游景区管理的法制化、制度化，为建设成为长三角最佳旅游目的地和全国一流旅游强市提供了法制保障。
解读之三：《条例》界定了旅游景区的概念
    随着旅游景区业的快速发展和旅游新业态的不断涌现，旅游景区的内涵越来越丰富、外延越来越大，景区类型日益多元化，有必要对旅游景区进行一个合理、符合实际的界定。《条例》依据《旅游景区质量等级的划分与评定》国家标准中对旅游景区概念的权威性表述，结合我市实际，《条例》第二条将旅游景区的概念定为：“本条例所称的旅游景区，是指以游览参观、休闲度假、康乐健身等活动为主要功能，具备相应旅游服务设施并提供旅游服务，有明确的经营管理者和地域范围的独立管理区。”这个定义规定了旅游景区应当具备的三个要素：一是主要功能是旅游；二是有相应的旅游服务配套设施；三是有明确的范围和管理机构。
解读之四：《条例》明确了适用范围和管理原则
    《条例》明确了适用范围，规定“本市行政区域内旅游景区的规划、建设、保护、经营和管理活动适用本条例。”同时考虑到风景名胜区作为旅游景区的一种类型,国务院已出台《风景名胜区条例》，对有关问题已有规定，因此，《条例》又明确：“风景名胜区、旅游度假区的规划、建设和管理，法律法规另有规定的，从其规定”。
    对旅游景区及旅游资源的管理，《条例》明确“应当坚持科学规划、合理开发、严格保护、永续利用的原则，注重保护生态环境和历史文化，促进旅游资源整合与集聚，体现地方特色。”同时，《条例》还对各级旅游主管部门、各有关部门和乡镇人民政府对旅游景区及旅游资源管理职责进行了明确，体现了合力兴旅和旅游景区分级管理的原则。
解读之五：《条例》规定了对旅游资源的保护
    加强对旅游资源的保护，是《条例》制定的主旨之一。首先《条例》对“旅游资源”进行了定义：“本条例所称的旅游资源，是指自然界和人类社会凡能对旅游者产生吸引力，可以为旅游业开发利用，并可产生经济效益、社会效益和环境效益的各种事物和因素。”
    《条例》依据国家旅游局《旅游资源保护暂行办法》和《旅游资源分类、调查与评价》国家标准要求，规定了旅游资源的普查制度，“市和县（市）区旅游主管部门应当会同有关部门对本行政区域内的旅游资源进行普查和评价，建立旅游资源档案，并按照国家有关标准实行分级保护制度，指导旅游资源保护和开发。”
    为有效实施对旅游资源的保护，《条例》规定“旅游景区建设，应当符合旅游发展规划和相关保护规划的要求，并按照有关规定制定旅游资源保护方案和建设方案，采取有效措施保护旅游资源。”
解读之六：《条例》强调了旅游景区的规划
    近年来，我市旅游景区建设投资热情高涨，但景区建设缺乏统一规划，随意性大，一些景区开发建设，没有按照旅游发展规划组织实施。因此，《条例》强调了规划先行、规划约束和规划引导的原则，强化了旅游景区规划的刚性要求。《条例》对旅游景区规划的概念进行了定义，“本条例所称的旅游景区规划，是指为了保护、开发、利用和经营、管理某一特定旅游景区，使其发挥多种功能和作用而进行的各项旅游要素的统筹部署和具体安排。”《条例》规定“旅游景区建设，应当符合旅游发展规划和相关保护规划的要求，并按照有关规定制定旅游资源保护方案和建设方案。”“利用优良级旅游资源（指按照国家有关标准划分的三级至五级旅游资源）建设旅游景区应当编制旅游景区规划。”并明确要求“旅游景区建设应当符合旅游景区规划或者建设方案确定的主体功能定位”。
解读之七：《条例》规范了旅游景区建设的程序
    近年来，旅游景区开发建设程序不尽规范，存在旅游景区建成开业，作为旅游主管部门还不知晓的现象，这既不利于对旅游资源的保护和充分利用，又不利于旅游景区的规范发展。为此，《条例》对旅游景区建设项目的申报、建设、竣工验收进行了明确：《条例》规定，“旅游景区建设应当符合旅游规划。”“投资主管部门在审批、审核旅游景区建设项目时，应当书面征求同级旅游主管部门和有关部门意见；对备案的旅游景区建设项目，应当书面告知旅游主管部门。旅游景区建设单位应当按照有关建设程序依法向有关部门办理审批手续。”《条例》明确要求旅游景区建设必须根据设定的旅游容量配备服务设施和设备，“交通、规划、建设、城管等管理部门在制定道路建设规划、客运线路及站点规划时，应当兼顾旅游发展需要，合理安排旅游景区至市（城）区的公交客运线路、设置公交停车场（站）以及交通引导标识标牌等配套设施。”同时规定“旅游景区建设项目建成后，建设单位应当按照有关规定及时组织竣工验收,并通知旅游主管部门参加。”《条例》还规定了旅游景区建设中的一些禁止行为。这些规定规范了旅游建设的程序和内容，强调了社会、公众对旅游建设的评议和监督，避免了旅游景区建设的随意性和对旅游资源的破坏性。
解读之八：《条例》明确了各级各部门对旅游景区的管理职责
    《条例》对旅游主管部门对旅游景区的管理的职能进行了明确，“市和县（市）区旅游主管部门负责本行政区域内旅游景区的指导、监督、管理工作。” “（一）宣传有关法律法规；（二）指导、监督旅游景区的经营管理者保护和合理利用旅游资源；（三）指导、监督旅游景区的经营管理者制定景区管理制度；（四）指导、监督旅游景区的经营管理者开展旅游服务活动；（五）维护旅游者的合法权益，设立并公布投诉电话并接受其投诉；（六）依法查处相关违法行为以及其他应当依法履行的职责。”
    《条例》同时明确，“各有关部门按照各自职责分工共同做好旅游景区的相关管理工作。”“乡镇人民政府（街道办事处）在旅游主管部门指导下做好本辖区内旅游景区管理的有关工作。”
解读之九：《条例》规范了旅游景区的经营活动
    《条例》对旅游景区的经营行为进行了规范，要求旅游景区经营管理者要合法经营，遵守相关法律法规，享有正当权利并承担相应责任，依法接受旅游主管部门和有关部门的监督和管理。“应当按照国家有关规定向旅游主管部门报送旅游统计资料。”《条例》除对旅游景区从业人员的培训及相关任职资格进行了要求外，还对旅游景区经营管理作了具体规定：“（一）依法做好自然、人文景观和历史文化遗产的保护工作；（二）制定景区管理的有关制度、措施和具体应急预案，并负责落实；（三）按照有关规范和标准设置游客服务中心和建筑物无障碍标志等公共信息图形标志；（四）公开旅游收费项目和收费标准，保证服务质量，不得对旅游者进行诱骗、纠缠、协迫或误导，并在显著位置公布咨询、投诉、应急电话；（五）建立旅游安全管理制度，配备与安全管理相适应的工作人员和必需的安全设施、设备；对具有危险性的场所或项目设立明显提示或警示标志，并采取必要的安全防护措施；（六）履行法律法规规定的其他义务。”
    安全，是景区经营管理的重中之重，《条例》重点对一些特殊天气、设备和环境的安全进行了规定，“旅游景区经营过程中，遇有恶劣天气、紧急情况或者突发事件影响旅游者安全时，旅游景区的经营管理者应当按照具体应急预案的要求采取临时关闭景区、疏散旅游者等措施，并及时向有关部门报告。”对“涉及人身安全的客运索道、大型游乐设施、场内专用机动车辆等特种设备应当经法定的特种设备检验检测机构检验后，方可投稿使用，并依法办理使用登记。”旅游景区经营管理者“应当对特种设备和其他设施进行经常性日常保养，并定期检查，保证安全运转。”并对旅游景区的接待容量进行了规定，“旅游景区经营管理者应当按照景区规划或者建设方案确定的旅游容量接待旅游者。禁止超过旅游容量接待旅游者和在没有安全保障的区或开展游览活动。”
解读之十：《条例》规范了旅游者的文明行为
    《条例》对旅游者文明旅游行为作了明确规定：“旅游者游览旅游景区应当遵守有关法律、法规的规定和社会公德，保护旅游资源、环境和设施，遵守旅游景区安全、卫生等管理规定，”并列出了十一个禁止的具体不良行为：“（一）乱扔废弃物和倾倒垃圾；（二）攀折、刻划树木和采摘花卉；（三）在文物、景物上涂写、刻划、张贴；（四）携带兽类宠物进入景区；（五）从事封建迷信活动，行乞、酗酒滋事；（六）擅自摆摊设点，兜售物品；（七）焚烧树叶、荒草、垃圾，在禁火区内吸烟、动用明火；（八）损毁景物、林木植被和公用设施；（九）捕猎野生动物；（十）损坏水域内各类水利设施；（十一）法律法规禁止的其他行为。”
解读之十一：《条例》对旅游景区门票价格做了具体规定
    景区门票，这几年一直是市民和游客反映比较集中的问题，主要是对门票价格和景区门票定价随意性大的问题反应较大。为此，《条例》根据国家发改委等八部委《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》（发改价格〔2008〕905号）、浙江省物价局《关于加强游览参观点票价管理的通知》（浙价物〔2009〕254号）等有关规定以及游览参观点票价优惠、减免政策的有关规定。对旅游景区门票价格的确定做出了具体规定“依托国家自然资源或者文化资源投资兴建的旅游景区门票实行政府定价或者政府指导价；其他旅游景区门票实行市场调节价。在旅游景区内不能引入竞争的交通运输服务项目（包括索道、电梯、观光车、游船等）的价格，实行政府定价或者政府指导价。
    价格主管部门在制定或者调整旅游景区门票价格时，应当征求同级旅游主管部门和社会公众的意见，实行政府定价或者政府指导价的旅游景区门票价格调整应当提前六个月向社会公布。
    禁止向旅游者强行出售联票、套票；禁止旅游景区内的索道、观光车、游船、停车场等配套服务设施的费用与门票捆绑销售。”
    《条例》要求旅游景区应当按照有关规定对特定人群实行门票减免。一是“对六十岁以上公民、残疾人、现役军人、教师、学生等特定对象实行门票减免。”二是“倡导旅游景区在特定日期对特定群体实行门票减免。”三是“行政、司法执法人员因执法需要可以凭执法证进入旅游景区，旅游景区的经营管理者应当为执法活动提供便利。”
解读之十二：法律责任
    《条例》规定，“违反本条例，相关法律、法规已有规定的，依照其规定处理。”
    同时，对旅游主管部门的行政处罚权进行了明确，“旅游景区的经营管理者违反本条例，有下列行为之一的，由旅游主管部门依照下列规予以处理：
    （一）违反本条例第十九条第二、三项规定，未制定相关制度、措施和应急预案或者未按规定设置游客服务中心和公共信息图形标志的，责令改正，可处五百元以上五千元以下的罚款；（二）违反本条例第二十条规定，向旅游者提供禁止性游览项目的责令改正，处以二千元以上二万元以下的罚款；有违法所得的，没收非法所得；情节严重的，可以责令停业整顿直至吊销旅游经营从业证书；（三）违反本条例第二十三条规定，超过旅游容量接待旅游者或在没有安全保障的区域开展游览活动的，责令改正，可以处二千元以上二万元以下的罚款；（四）违反本条例第二十四条规定，不正确标明旅游景区质量等级或尚未评定质量等级而使用等级称谓从事经营活动的，责令改正，可处五千元以下罚款。”同时要求“旅游 主管部门在旅游景区监督管理中发现违法行为，依法应当由其他部门处理的，应当用时告知有关部门处理。”
    《条例》规定，“旅游者违反本条例第二十八条规定的，旅游景区的经营管理者应当及时劝阻、制止，要求行为人及时改正；行为人拒不改正或者情节严重的，应当及时通知有关部门依法予以处理；因违法行为造成旅游设施等财产损害的，行为人应当依法承担赔偿责任。”
    《条例》还对旅游主管部门和其他有关部门及其工作人员违反本条例，在旅游景区监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为作出了处罚规定。